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Relaciòn presentada al V Congreso Americano de Derecho Agrario, organizado por el Comitè Americano de Derecho Agrario, titulado “Derecho agrario, justicia agraria y seguridad alimentaria para los pueblos por la Paz”, Guatemala, 1, 2 y 3 de agosto del 2007. Santander Tristàn Donoso (Panamá)

Código Agrario Panameño: Un proyecto de Esperanza

1. Aspectos introductorios

Luego de diez años de esfuerzos de construcción jurídica en la formulación de un proyecto de Código Agrario, parece que nos acercamos a las probalidades de su aprobación, tanto por el Parlamento Nacional, como por la sociedad panameña.
En 1999 en el marco de una Consultorìa con el Programa Nacional de Administración de Tierras, se generó una propuesta de jurisdicción agraria y ambiental. Pensamos en ese momento, que era más conveniente aprobar el texto procesal, recogiendo las experiencias de Costa Rica, Colombia y otros países latinoamericanos, que intentar presentar un documento completo sustantivo y procesal. Era obvio, que el debate de un ley sustantiva agraria provocaría un debate infértil de tal magnitud, que terminaría enterrando los deseos de un instrumento jurídico agrario, que sirviera de base para la justicia agraria. Hemos estado convencidos que tanto la doctrina internacional, como la jurisprudencia, podían servir de acicate a una construcción judicial de los derechos sustantivos agrarios, amen de resaltar, que la Constitución de Panamá contiene una de las normativas mas avanzadas de América Latina en materia agraria y ambiental.
Hay que rescatar por otra parte, los antecedentes de esta propuesta de jurisdicción agraria, cuyos cimientos parten del Fuero Privativo agrario del Perú y del maestro Guillermo Figallo, quien en 1971, visitaba nuestro país con el objetivo de apoyar  la idea de una jurisdicción  especializada. De igual forma, la ley de jurisdicción de Costa Rica en 1982, constituye un antecedente inmediato y fundamental dado su proyección educativa a través del Post Grado de Derecho Agrario, impulsado por el Profesor Ricardo Zeledón Zeledón, donde decenas de juristas hemos desarrollado nuestra visión cognoscitiva agraria.
En el período de 2000 a 2005, las barreras, tropiezos e intereses económicos y políticos en la dirección de favorecer o desfavorecer  el proyecto de jurisdicción agraria, fueron suficientes para impedir  su aprobación parlamentaria. Sin embargo, en el 2005 el Programa Nacional de Administración de Tierras y la Corte Suprema de Justicia, desempolvan el proyecto original, lo someten a una revisión importante y presentan una nueva propuesta, esta vez legitimada por el compromiso de la Corte Suprema de Justicia.  Por otra parte, la comisión especial de la Corte Suprema de Justicia consideró que se avanzara en una propuesta de ley sustantiva, lo que impulsa la realización de una consultorìa en esa dirección.
Luego de elaborar el documento base como estructura preeliminar de un nuevo código agrario panameño, hemos arribado a una propuesta de ley sustantiva y procesal, que nos permite tener un instrumento de trabajo para perfeccionarlo y avanzar hacia su aprobación por el Parlamento panameño, ya sea de manera global o de forma parcial por etapas. En este trabajo,  están presentes los aportes preclaros de los operadores del Derecho de la comisión especial de la Corte Suprema de Justicia, así como las reflexiones de nuestros colegas y consultores del Programa Nacional de Administración de tierras e independientes. De igual forma, las ideas y consideraciones de nuestros amigos juristas de América Latina entre los cuales podemos mencionar a la Dra. María Victoria, Dra. Nancy Malanos, Dr. Guillermo Figallo y el  Dr. Ricardo Zeledón.

2. Aspectos relevantes del proyecto de Ley Agraria Panameña Sustantiva y Procesal

A. La estructura base

En la elaboración del marco regulatorio es importante señalar, que los insumos de esta propuesta corresponden a las reflexiones, ideas y respuestas de los Talleres agrarios realizados en diversas zonas del País, y donde productores, funcionarios del sector público agrario y agroambiental, organizaciones no gubernamentales, magistrados y jueces del Órgano Judicial, así como académicos en un gran debate constructivo,   aportaron un universo de problemas, líneas de solución y necesidades, que sirven de base para la elaboración del Código agrario, como parte de la modernización de la agricultura y el ordenamiento territorial del País.
En tal sentido exponemos la columna vertebral de nuestra Ley agraria, realidad normativa que supera  la debilidad de la ley 37 de 1962, ley de Reforma Agraria que no estableció la parte procesal especial o jurisdicción especializada.
En tal sentido tenemos:

Ley Agraria sustantiva y procesal de la República de Panamá
Título Preliminar
 Principios Agrarios Constitucionales de la Ley  Agraria
 Libro Primero
De los Institutos Agrarios
Título Primero
La Propiedad Agraria. Alcance Jurídico- económico
Capitulo Primero
De la actividad agraria
Titulo Segundo
La Empresa Agraria.
Capitulo Primero
Concepto y Elementos Constitutivos
Capitulo Segundo
Sociedades Agrarias de Transformación
Titulo Tercero
De los Contratos Agrarios
Capitulo Primero
Concepto y causa del contrato
Capitulo segundo
Características del Contrato agrario
Título Cuarto
Del Contrato en General y de los Contratos Especiales
Capítulo Primero
Del Contrato Agrario en General
Capítulo Segundo
Arrendamiento Agrario
Capítulo Tercero
Contrato de Aparcería o Medierìa
Capítulo Cuarto
Del Contrato de  Pastoreo
Capítulo Quinto
Del Contrato de  Pastaje
Capítulo Sexto
Del Contrato de Trabajo Agrario
Sección 1
Disposiciones Preeliminares
Sección 11
Disposiciones Generales
Título Quinto
De la Contratación con el sector público agrario y agroambiental e instituciones  de crédito y seguro
Capitulo Primero
Contrato  de Asignación de Tierras y su uso sostenible
Sección 1
Del Contrato provisional de Asignación de tierras
Sección  11
Del Contrato Definitivo de Asignación de Tierras
Sección 111
De las oposiciones a la Asignación de tierras
Capítulo Segundo
Contrato de Manejo Agroambiental
Capítulo Tercero
Contrato de Crédito Agrario
Capitulo Cuarto
Contrato de Seguro agro crediticio
Título Sexto
De la Integración  Vertical de la Agricultura y de los Agronegocios
Capitulo Primero
Del Contrato de agroindustria
Capitulo segundo
Del contrato de agro comercialización
Sección 1
Comercialización nacional
Sección  11
Comercialización internacional
 Tituló Séptimo
Del derecho agrario hereditario
Capítulo Primero
De la sucesión agraria especial
Título Octavo
De la Posesión Agraria
Capitulo primero
Concepto y alcance de la posesión agraria
Capitulo Segundo
Periodo de exigibilidad de la posesión agraria
Capitulo tercero
De los derechos posesorios en tierras nacionales y ejidos municipales
Titulo Noveno
 La Usucapión o Prescripción agraria
Capítulo Primero
Plazos y  requisitos para la prescripción agraria
Capítulo Segundo
La prescripción colectiva agraria
Titulo Décimo
Servidumbres agrarias
Titulo Décimo Primero
La Empresa Familiar Agraria. Actividad Agraria y Vivienda Digna
Capítulo primero
Concepto y alcance de la empresa familiar agraria
Titulo Décimo Segundo
 Agricultura de Grupo
Capitulo Primero
De los asentamientos campesinos
Sección 1
Del Régimen económico de los Asentamientos campesinos
Sección 11
De los derechos, Obligaciones y prohibiciones de los miembros de los asentamientos campesinos
Sección 111
De la propiedad de la tierra
Sección 1V
De la  parcela auxiliar
Sección V
De la liquidación y disolución de los asentamientos campesinos
Sección V1
De las formas superiores de integración vertical de los asentamientos campesinos de las organizaciones de segundo grado
Sección V11
De las Federaciones
Sección V111
De la Confederación Nacional de Asentamientos campesinos
 Capitulo Segundo
Cooperativas de Producción
Libro Segundo
De la Jurisdicción agraria y agroambiental
Título Primero
Disposiciones Generales
Capítulo primero
De los principios procesales del sistema y de los criterios de interpretación
Título Segundo
Organización de la Jurisdicción agraria y agroambiental
Capítulo primero
De la organización de los Tribunales y de los requisitos
Capítulo segundo
De la creación del Tribunal Superior Agrario y juzgados agrarios y agroambientales

Capítulo Tercero
De los conflictos de jurisdicción y competencia
Capítulo Cuarto
Impedimentos, Recusaciones y acumulación de procesos
Título Tercero
De las Partes
Capítulo Primero
Partes del Proceso
Capítulo segundo
Pluralidad de Sujetos
Sección 1
Litis consorcio
Título Cuarto
De las pruebas
Título Quinto
De los procesos
Capítulo Primero
De los métodos alternos de solución de conflictos
Sección 1
De la conciliación y mediación agraria y agroambiental
Sección 11
De la conciliación extrajudicial
Sección 111
De la mediación
Capítulo Segundo
De las medidas provisionales y cautelares
Capítulo Tercero
De los procesos agrarios y agroambientales
Sección 1
De los procesos contenciosos
Sección 11
De los recursos

 

Capítulo Cuarto
De los procesos especiales agrarios y agroambientales
Sección 1
De la expropiación agraria y agroambiental
Capítulo Quinto
De los procesos no contenciosos
Sección 1
Del deslinde y amojonamiento
Sección 11
De la solicitud de comprobación de la posesión en materia sucesoria
Título Quinto
Normas Complementarias
Capítulo Primero
Alcance de la presente ley
Título Sexto
Disposiciones transitorias, vigencia y derogatorias.

Como podemos observar, si bien avanzamos en ese concepto del diseño del Código, como una expresión de lo sustantivo y lo procesal, el tema parece no tener tanta importancia académica y poder arribar al concepto de una ley especial, que contenga ambos aspectos, pero que su elaboración sea mas flexible, eficaz y específico.

B. Los Principios Agrarios Constitucionales

Este es un tema crucial,  que define el rumbo a partir de una brújula que nos permitirá avanzar en esa relación de justicia agraria y derechos humanos, pues coloca el acento en
la tutela de la actividad agraria, pero dentro de un contexto de protección ambiental y seguridad alimentaria.
En tal sentido destacamos:

  • el principio de la función social, económica y ambiental
  • el principio de de la utilización y distribución racional de la tierra
  • el principio de la planificación integrativa del sector público y del sector privado
  • el principio del productor no propietario frente al propietario no productor
  • el principio de la actividad agraria sostenible, sustentable y saludable. Este principio se ve reforzado por toda una normativa, que establece medidas provisionales de protección a los recursos naturales, como fundamento de la actividad agraria. De allí todo el articulado, presente en el aspecto procesal del Anteproyecto, que indica:

Artículo 352: Los juzgados agrarios y agroambientales podrán, a solicitud de parte interesada o a través de una acción popular, tomar  las medidas provisionales, urgentes y necesarias para proteger la actividad agraria y los recursos naturales, cuando éstos se encuentren  amenazados  de ser deteriorados o destruidos. Las medidas provisionales son de dos clases: preliminares y cautelares; y pueden adoptarse prejudicialmente o durante el proceso.

Artículo 353: Las medidas provisionales preliminares dictadas por los juzgados agrarios y agroambientales serán adoptadas luego de realizarse un reconocimiento judicial del área, producto de los daños a la producción agraria o al ambiente. De conformidad con esta evaluación directa, el juez agrario y agroambiental tomará las medidas que estime conveniente para salvaguardar la actividad agraria y el ambiente, durante el tiempo que sea necesario y en función de las investigaciones y acciones judiciales que se desarrollen para dilucidar estos conflictos agrarios y ambientales.

Artículo 354: La resolución que emita el juzgado agrario y agroambiental ordenando las medidas preliminares en defensa de la producción agraria y el ambiente, podrá ser impugnada a través del recurso de apelación en el efecto devolutivo ante el Tribunal Superior Agrario y Agroambiental. Están legitimadas para este recurso aquellas personas naturales o jurídicas  que acrediten estar afectadas por las medidas preliminares.

Artículo 355: Se establecen como medidas cautelares las contempladas en el Código Judicial, Libro II, Título II.
Será discrecional del juez la fijación de caución para la práctica de una medida preliminar o cautelar, en caso de procesos de índole ambiental o agrario.

Todos estos principios, tal como lo plantea Carnelluti, son principios que están dentro del mismo derecho escrito constitucional y constituyen su espíritu, o la esencia de la ley. Estos principios tienen una función creativa e interpretativa, pues permiten dimensionar la tutela del bien jurídico en cuestión.

C. La Propiedad Agraria

El carácter posesivo de la propiedad constituye un aspecto que ha evolucionado suficientemente, para darle al trabajo la expresión mas concreta del justo título, es decir  la funcionalidad del núcleo de la  propiedad, y no sólo de la parte externa de la misma.
Hemos querido recoger y destacar este instituto, ya que constituye la parte medular de una reforma agraria inconclusa en América Latina, y que encuentra su vigencia en la necesidad de dimensionar la actividad agraria, en el ámbito ambiental y alimentario.
El partir de la propiedad agraria, es partir de la evolución de la propiedad en América Latina, destacando su función social principalmente. La realización de los actos posesorios para la actividad productiva, han permitido el desarrollo de una función económica para el intercambio, situación que prepara las bases para una actividad agraria para la transformación y comercialización de bienes agrarios.
Este concepto de propiedad agraria, va mas allá del concepto de propiedad rural, la cual se reduce al inmueble. En tanto la visión de la propiedad agraria, constituye ese conjunto de bienes muebles e inmuebles y de relaciones jurídicas que se articulan por exigencia individual o colectiva para la destinación de una actividad productiva, tal como lo señala  Salas y Barahona en su libro Derecho Agrario.
En este sentido, hemos desarrollado las características de la propiedad agraria, cuya naturaleza va mas ligada a la realidad latinoamericana, que el instituto de la empresa agraria.
Por ello, podemos calificar a la propiedad agraria por:

  • El carácter posesivo de la propiedad agraria
  • La base instrumental de la empresa
  • La función social ampliada subjetiva y objetiva
  • Límites de interés público a la autonomía de la voluntad del propietario
  • El conjunto de bienes agrarios muebles  e inmuebles articulados para la actividad agraria

Todos estos aspectos son desarrollados, a fin de que el operador del derecho entienda claramente el alcance de la Propiedad Agraria y pueda ejercer una efectiva tutela jurisdiccional.
Adicionalmente, en el marco de la propiedad agraria, se desarrolla el tema de la actividad agraria, que constituye la parte fundamental de la tutela del Código Agrario, y dentro de este concepto se desarrolla la teoría de la agrariedad, como fuente de la producción agraria. Esta visión agraria se afinca  en un ciclo biológico animal o vegetal, sin que ello implique la existencia o no de suelo productivo. Tal enunciado, coloca a la agricultura en un nivel de desarrollo, donde el concepto tierra rebasa la idea de una entidad aislada y desvinculada de un entorno agroambiental.

D. La Empresa Agraria

Este aspecto de la empresa agraria, sigue constituyendo  en América Latina un desafío insalvable, que reclama una organización científica de la organización productiva, así como a establecer una verdadera agenda de prioridades y oportunidades al desarrollo agrario del País.
Sobre el tema de las definiciones o el alcance del instituto de la empresa agraria, pasamos revista a los criterios conceptuales que aparecen en otras legislaciones y ensayamos un concepto propio, que parte de la realidad panameña. En tal sentido tenemos:
Conceptos preexistentes:

  • La empresa agraria es aquella donde el empresario agrícola ejercita una  actividad dedicada al cultivo del fundo, a la silvicultura, a la crianza de animales y actividades conexas. (Códice Civile Italiano artículo 2135)

   

  • La Empresa Agraria es la actividad organizada empresarial dedicada al cultivo de vegetales y la cría de animales y sus actividades conexas de transformación y comercialización.(corriente en el Derecho agrario Argentino y Costarricense)

Concepto propuesto:

  • La Empresa agraria es la actividad económica organizada de la propiedad agraria, sujeta a un ciclo biológico productivo, por sujetos privados y  colectivos para el cultivo, producción, transformación,  comercialización y servicios  de bienes agrarios en general,  de manera sustentable.

En relación a los elementos constitutivos señalamos

  • Elemento subjetivo

El empresario agrario, persona natural o jurídica,  cultivador  directo y personal o titular principal

  • Elemento Objetivo

El patrimonio haciendal    (tierras,    maquinarias,         derechos etc.)

  • Elemento Funcional

         La actividad agraria organizada
Todos estos aspectos y valoraciones sobre la empresa agraria tendrán importancia, no sólo en lo concerniente a la organización productiva, sino a los aspectos del derecho hereditario, a la contratación agraria,  al crédito agrario, así como al acceso a tierras.
El instituto de la empresa agraria, que se organiza desde la propiedad agraria debe permitirnos a recuperar la incidencia en el  producto interno bruto del País, pero además la capacidad de mejorar nuestra comercialización exterior. De igual forma, tal propuesta engarza la empresa agraria organizada científicamente, y la empresa familiar agraria fruto de la experiencia productiva de los campesinos y poseedores panameños.
En otro orden de ideas, nuestra propuesta plantea la creación de las sociedades agrarias de transformación, sociedades civiles de finalidad económico-social en orden a la producción, transformación y comercialización de productos agrícolas, ganaderos, forestales y de otra índole agrario.
Lo más importante de estas sociedades de transformación agraria son entre otras:

  • existencia de un registro especial en el Registro de la Propiedad
  • las aportaciones de un socio al capital social no podrán exceder de una tercera parte del mismo
  • Proceso de liquidación por un año, donde la SAT conservará su personalidad para tales efectos y se tomará en cuenta la naturaleza agraria de la actividad económica. Es importante destacar, que la comisión liquidadora será elegida por la Asamblea General, integrada por socios.

A fin de profundizar mas la temática de la empresa agraria, el anteproyecto nos presenta el instituto de la empresa familiar agraria, como una expresión de rescatar la actividad productiva de las comunidades campesinas, independientemente el criterio de economicidad, es decir actividades agrarias de autoconsumo. El anteproyecto plantea, que este  instituto de la Empresa Familiar Agraria,  constituye un instrumento eficaz para proteger al productor rural, muchas veces excluido del mercado o sin acceso a la tierra o seguridad jurídica de sus predios.
La ley de Reforma Agraria, a partir de la figura del Patrimonio Familiar intentó tutelar a la familia campesina estableciendo un patrimonio sujeto a muchas restricciones.
Actualmente, la experiencia del patrimonio familiar viene indicando una tendencia a la cancelación del título gratuito y la búsqueda de nuevas alternativas.
Es nuestra firme creencia, que así como países como Estados Unidos ( realidad productiva del norte previo a la guerra civil), Europa, e incluso países como China, quienes han basado sus reformas del colectivismo agrario en la emergencia de la empresa familiar agraria, Panamá puede rescatar la familia campesina de la pobreza, proyectar una estrategia productiva y asegurar, no sólo el autosostenimiento, sino convertir a nuestros campesinos en verdaderos productores, tal como lo han hecho para sobrevivir del hambre y las enfermedades.
La empresa familiar agraria, rescata los valores tradicionales del mundo rural, pero los engarza en mejores oportunidades económicas, sociales, ambientales y de desarrollo social.
En este sentido hemos conceptualizado dicho instituto en los siguientes términos:

  • La empresa familiar agraria es una comunidad de personas, que constituyen una unidad económica productiva, con vínculos hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad, dedicadas a la cultivación directa del predio agrario y de forma permanente, con fines de autoconsumo, transformación y/o comercialización de productos agrarios. Es entendido que los actos agrarios de la Empresa Familiar Agraria requieren del consentimiento de los miembros de la Empresa

 

Se hace necesario desde la perspectiva del Código Agrario potenciar este instituto y por ello será necesario:
•   El título a la empresa familiar agraria debe englobar los    aspectos de la finca productiva y el área de la vivienda rural
•   Debe crearse un fondo de tierras para su acceso por parte de la Empresa Familiar Agraria
•   Acceso a un fondo económico especial de crédito agrario para la empresa familiar agraria
•   Registro de la empresa familiar agraria, estableciendo su número, el destino del suelo y el área predial

 

 

E. Los Contratos agrarios

Para el productor panameño y en general, uno de los aspectos mas  graves, es la ausencia de un marco jurídico para la contratación agraria, que sirva de pauta para la protección de la actividad agraria. En nuestra propuesta, el alcance de la definición que indica como contrato agrario todo acuerdo verbal o escrito entre dos o más partes, establece que la causa del contrato agrario es la realización de una actividad agraria o la constitución o regulación de una empresa agraria. .Es una definición incluyente, ya que parte de la existencia de una actividad agraria y a renglón seguido, destaca la empresa agraria como un segundo escenario de la contratación agraria. Tal valoración reiteramos, encuentra sentido social, ya que el debate sobre la empresa agraria de autoconsumo o sobrevivencia no es pacífico, situación que puede agravar la exclusión de miles de productores dedicados a actividades agrarias de sobrevivencia y autoconsumo. En la presente definición, tales procesos se encuentran tutelados por las normas del Código Agrario.
Por otra parte, por la envergadura del acto jurídico se establecen ciertos contratos los cuales deberán constar por escrito, tales como el contrato de asignación de tierras, el contrato de crédito, el contrato de seguro agrocrediticio, el contrato de manejo agroambiental y el contrato de agroindustria.
El anteproyecto nos presenta, en otro orden de ideas,  el contrato de arrendamiento agrario, como prototipo de los contratos agrarios. En la agricultura, el contrato de arrendamiento de predios agrarios, como contrato típico conmutativo y de cambio, mantiene aún un nivel de importancia, y su mismo formato contractual, nos puede permitir a nivel de los criterios de interpretación, tener un modelo de regulación para otras modalidades contractuales. En tal sentido, en nuestra propuesta de Código Agrario hemos desarrollado el Contrato de Arrendamiento de Predio Agrario así:
Contrato de Arrendamiento de Predio Agrario

  • Es aquel donde una de las partes llamado arrendador, se obliga a conceder a otra, arrendatario, el uso y goce de un predio  agrario, con el fin de realizar una actividad agraria de cualquier naturaleza y la otra, arrendatario,  a pagar por ese uso o goce de finalidad productiva un precio en dinero o en especie.

Elementos que lo componen:

  • Precio (Dinero o Especie) Dispensa Provisional en caso fortuito o de fuerza mayor
  • Derecho de resolución del Contrato  (Pérdida de la cosecha por caso fortuito o fuerza mayor)
  • Muerte-Incapacidad o imposibilidad física del arrendatario, pueden continuar sus herederos, descendientes etc.
  • Obligaciones del arrendatario-arrendador sobre la protección y el mejoramiento del suelo agrario
  • Plazo (tal plazo no debe ser menor de cinco año ni mayor de diez) y Forma

    (Duración mínima natural y Duración máxima)

  • Contratos sucesivos

    (nuevos contratos)

  • Nulidad del Subarriendo o cesión
  • Poderes del arrendatario
  • Extinción del contrato
  • Prohibiciones (trabajo agrario obligatorio por deudas o incumplimiento de contrato)
  • De las mejoras  definir en el contrato el destino final de las mejoras.

Uno de los aspectos mas importantes en la temática del instituto de los contratos agrarios ha sido lo relativo a la comercialización externa de bienes agrarios, es decir la agroexportación. En este escenario, los productores deben enfrentarse a realidades asimétricas, donde las empresas extranjeras, a través de intermediarios o broker, logran obtener nuestros productos a bajos precios, o sencillamente aplicándoles criterios de mermas o deterioros, que destruyen las oportunidades de sostenibilidad y rentabilidad de los productores. El anteproyecto se convierte en un instrumento orientador de las actividades contractuales con los intermediarios o empresas extranjeras, le señala al Estado tareas de protección. En tal sentido el anteproyecto plantea:

  • La jurisdicción aplicable al conflicto en razón del contrato de agro exportación
  • Los temas de resolución alternativa de conflictos agrarios
  • Registro de los agentes comerciales, representantes o Brokers
  • La certificación del producto a su entrega por el comprador en el territorio nacional
  • Un porcentaje mínimo de merma cuando por razones atmosféricas el producto se deteriore
  • Debe existir un ente público agrario que lleve un registro de la producción, los precios internacionales, la información de productos emergentes
  • Las reglas fito y zoosanitarias existentes

A efecto de relevar, tales presupuestos de la normativa propuesta, señalamos  el artículo 185, que indica:

Artículo 185: En el caso de los productos agropecuarios que se entregan al comprador “a consignación”, es decir, que solo se compromete a pagar aquellos que efectivamente se vendan en su local, la merma o pérdida de dichos productos perecederos deberá certificarse mediante la intervención de un tercero imparcial que compruebe dicho porcentaje.  En cualquier caso, la merma no será imputable al productor cuando supere un 30% de la mercancía entregada y se compruebe que la misma se produjo debido a fallas en las medidas de conservación.

De igual forma, se expresa en el articulado en relación a los procesos de comercialización de bienes agrarios para la exportación, se plantea lo siguiente:

Artículo 188: El Estado, a través del Ministerio de Desarrollo Agropecuario llevará un registro de las producciones agropecuarias nacionales destinadas a la exportación y procurará suministrar oportunamente a los productores los precios internacionales y las condiciones del mercado, a fin de orientar la actividad.

Artículo 189: A fin de garantizar la transparencia de sus transacciones y asegurar su responsabilidad frente a los productores, los agentes comerciales, representantes o broker de productos agropecuarios deberán inscribirse en un registro que a tales efectos creará el Ministerio de Desarrollo Agropecuario y en todas sus contrataciones deberán identificarse con dicho número de inscripción.

Artículo 190: En todos los contratos de agro comercialización internacional donde la entrega se haga en territorio panameño, deberá realizarse un proceso de certificación a cargo de un tercero imparcial que haga constar el estado en que se entrega el producto.

Artículo 191: Cuando se compruebe que por fallas en los métodos de conservación del producto o por variaciones atmosféricas, se produzca un deterioro que haga imposible su comercialización, dicha merma no será atribuible al vendedor en un porcentaje mayor del 20%.

Como podemos observar, se abren los mercados internacionales, se aprueban tratados de libre comercio, pero la tarea del Derecho Agrario, deberá ser la creación de condiciones favorables al productor y para su actividad agraria.

A nivel de los contratos agrarios, uno de los temas más complejos ha sido el Contrato Agrario Laboral. En nuestra realidad, nuestra legislación laboral ha venido reduciendo las oportunidades de los trabajadores del campo,  en materia de  mejorar sus condiciones económicas, así como su capacidad de reclamar una mayor tutela del Estado. Es importante destacar, que la estabilidad en el empleo para los trabajadores del campo no existe. Por todas esas razones, además de considerar lo social de ambas actividades, el trabajo asalariado y el trabajo productivo, hemos considerado mantener, bajo el formato de una pequeña normativa agraria laboral, la tutela de ambas actividades,  rescatando los presupuestos  de protección justa al trabajador, a fin de plasmar estos criterios en el ámbito contractual. Sin embargo, toda la regulación de los conflictos de trabajo, causas justas de resolución del contrato y protección de los derechos sustantivos laborales, lo hemos remitido a la jurisdicción laboral, estableciéndole al juez laboral, resolver el conflicto pero orientado a asegurar la continuidad de la actividad  agraria.

Nuestro anteproyecto abre toda una normativa para la contratación del sector público agrario, desarrollando los contratos de asignación de tierras y los contratos de manejo ambiental. Es importante destacar en este tema, que la tutela del cumplimiento de estos contratos, corresponde a la jurisdicción agraria y agroambiental, a través de un proceso contencioso agrario, donde se establecen las formalidades y responsabilidades para el sujeto que incumple sus obligaciones.

F. Derecho Hereditario Agrario

Los aspectos del proceso sucesorio agrario han permitido asegurar la continuidad de la empresa agraria, sobre la base de crear las condiciones para que los herederos del causahabiente, que tienen la idoneidad y la experiencia en la dirección de la actividad agraria, puedan continuar con la misma, sin que ella se fragmente. Así está el aspecto de la creación de un Fondo de Sucesiones Agrarias, que asegura este objetivo y que permite que  el heredero pueda comprar la cuota parte del resto de los herederos y continuar con la empresa agraria.  En este tema hemos recibido algunas observaciones de nuestra colega Nancy Malanos, a fin de darle mayor fortaleza a este instituto agrario.

G. La Prescripción Colectiva Agraria

Así como existe un proceso de usucapión agrario, hemos desarrollado la figura de la prescripción colectiva agraria, que permite asegurar un derecho material colectivo, a un asentamiento comunitario, que desarrolla actividades agrarias y en donde además tienen sus viviendas, y han ejercido la posesión por mas de diez años. Debemos reconocer, que nuestras legislaciones han desarrollado una visión procesal y sustantiva, preferentemente fundamentalmente individuad y en donde los derechos colectivos no han encontrado los cauces legales y procedímentales para hacer exigible su realización.
Nuestro Anteproyecto, identifica un derecho material colectivo, que le corresponde a una comunidad rural. Una comunidad,  que incluso tiene un nombre que identifica a la colectividad, desarrollo de viviendas familiares, actividades agrarias de autoconsumo, pequeña infraestructura social (escuelas, centros de salud, iglesias etc.), y en algunos ejemplos de comunidades con infraestructura vial, eléctrica, telefónica y acueductos.
Esta realidad comunitaria nos indica el surgimiento de un sujeto colectivo, la comunidad, que ejerce una posesión y que construye un derecho material de propiedad que debe ser formalizado e inscrito en el Registro Público. Esta propiedad pro indivisa  se manifiesta a través del ejercicio de un derecho real de  usufructo de las personas que constituyen la comunidad,  y que posteriormente pueda existir un procedimiento de partición para los fines   comerciales o herenciales de sus habitantes o se apliquen los existentes.
La normativa propuesta preceptúa:

Artículo 212: Cuando la posesión agraria susceptible de prescripción adquisitiva a que hacen referencia los artículos anteriores, sea ejercida por un grupo de familias en representación de una comunidad rural o urbana, ubicada dentro de una misma propiedad privada,  donde realizan una actividad agraria y además poseen sus viviendas, podrán iniciar un proceso colectivo de prescripción agraria a objeto de que un tribunal agrario y agroambiental declare el dominio pro indiviso del bien de que se trate a favor de la comunidad. Es entendido que para los efectos de esta ley,  comunidad:  es el conjunto de relaciones jurídicas, sociales y económicas construidas en el tiempo y dentro de un espacio geográfico, por un grupo diverso de familias donde puede existir infraestructura pública,  pero definitivamente infraestructura productiva o habitacional.

Artículo 213: Los requisitos exigidos para la prescripción colectiva agraria serán:
a.solicitud de los beneficiarios de la Comunidad ante la jurisdicción agraria y agroambiental
b.certificación del Ministerio de Desarrollo Agropecuario o la entidad designada de la existencia de la comunidad, de las actividades agrarias y  usos habitacionales  asentadas en la finca privada
c.posesión agraria y vivienda rural o urbana por mas de diez años

Artículo 214: En caso que el derecho sustantivo sea probado, el juzgado agrario y agroambiental dictará una resolución que incluya a los beneficiarios de la prescripción agraria colectiva.

Artículo 215: La posterior división de una propiedad adquirida mediante prescripción agraria colectiva se tramitará ante los juzgados agrarios mediante proceso oral. Para los efectos de una partición del bien adjudicado, se requerirá un plazo de 5 años, contados a partir de la inscripción del derecho material comunitario y se someterá a las reglas de la comunidad de bienes del Código Civil.

H. Agricultura de Grupo

El Anteproyecto fija un espacio sustancial a la agricultura de grupo, expresado principalmente en las cooperativas de producción y los Asentamientos campesinos, como impulsores de una actividad agraria enfrentada a diversos retos, en donde la organización colectiva de los productores mejora sus oportunidades en el mercado nacional e internacional.

I. El Proceso Agrario

Desde 1999, a través de una Consultaría con el Programa Nacional de Administración de Tierras (PRONAT) se elabora un borrador de ley de jurisdicción agraria y ambiental. Lamentablemente se estanco su discusión en el Parlamento Panameño. En el 2005, la Corte Suprema de Justicia en conjunto con PRONAT,  revisa la propuesta original y presentan un borrador de ley de jurisdicción agraria y agroambiental, preservando los principios procesales agrarios, así como la simplificación y celeridad de los trámites judiciales. El tema de los tribunales indígenas, propuesto en la versión original se excluye de la nueva propuesta.
Es dentro de este estado de cosas, que se avanza en la elaboración de la parte sustantiva agraria, a fin de engarzar todos estos aspectos y presentar una ley agraria sustantiva y procesal. Esto es lo que hoy estamos presentado en este importante conclave académico del Comité Americano de Derecho Agrario.
Han sido muchos los esfuerzos, talleres, Congresos, sueños frustrados, pero todos con una actitud de esperanza inclaudicable, sobre las prioridades del Derecho Agrario, en este contexto de mundializaciòn, productos transgènicos, biocombustible, tratados de libre comercio y afectación a los procesos ambientales esenciales tales como los sistemas agrarios y los sistemas boscosos entre otros.
El proceso agrario se presenta una vez mas como un imperativo de la justicia agraria y por ello la importancia de su materialización en el ordenamiento jurídico panameño.
En la estructura del proceso agrario se destacan los principios procesales agrarios como el principio de itinerancia,  cuyo no cumplimiento provoca la nulidad del proceso. La introducción de la defensa técnica agraria constituye otro avance, ya que en la práctica legal panameña, la defensorìa pública no asume los casos agrarios.

Los procesos:
Los procesos contenciosos:
Se ventilarán y decidirán en proceso oral todo asunto contencioso que no esté sometido a trámite especial en esta Ley (Artículo 64). Regla general: la oralidad Se ha establecido la audiencia preliminar y la Audiencia de fondo, de manera que un término no mayor de tres meses, podamos tener una resolución de fondo que resuelva el conflicto agrario.

Los procesos especiales:
Se han identificado varios procesos especiales entre ellos, la expropiación agraria y agroambiental, el deslinde y amojonamiento,  la inspección ocular de medidas y linderos en predio agrario, de la solicitud de comprobación de la posesión en materia sucesoria. Se excluyó el proceso especial de la propiedad colectiva indígena por la comisión de la Corte, pero esperamos retomar el tema.

Las soluciones alternativas de resolución de conflicto, tales como la conciliación extrajudicial y la mediación, conforman aspectos cruciales del proceso agrario, tanto previas, como dentro del proceso.

Las medidas provisionales, las cuales ya han sido abordadas, up supra, constituyen aspectos novedosos de una propuesta jurisdiccional, que sea instrumento de defensa de la actividad agraria y de los recursos naturales.

J. Consideraciones Finales

Estamos en la etapa de afinar los últimos aspectos sustantivos y procesales de nuestra ley agraria y agroambiental. El debate se ha iniciado. Creemos firmemente, que no debemos esperar más, y pasar a la presentación del proyecto de jurisdicción agraria y agroambiental al Parlamento Nacional. En estos tiempos,  en que si bien hemos avanzado en construir una práctica productiva agraria cònsona con el ambiente, los temas de seguridad alimentaria empiezan a cobrar una beligerancia inaudita, todo esto confrontado la realidad de  pobreza rural,  que sigue aun campeando en nuestras patrias.

Por ello, resulta no sólo resfrescante el encuentro académico del CADA, sino uno de los verdaderos espacios del compromiso en la búsqueda de los nuevos caminos de la esperanza, en una América que ha madurado, ha sufrido, pero quiere finalmente, construir  la paz y la reconciliación, una Patria grande de ciudadanos, donde los agraristas tenemos una tarea fundamental por la vida.

Santander Tristàn Donoso
Agrarista Panameño

 

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